[Este texto de Fabrizio Lorusso] es parte del libro 15 propuestas para León, publicado por la Universidad Iberoamericana León en mayo de 2018 y coordinado por el Dr. David Martínez Mendizábal y el cuerpo académico en Desigualdad Social. Es descargable gratuitamente en PDF aquí-link. Cada tres años, antes de las elecciones municipales de León, Gto., los académicos de la Ibero León realizan investigaciones para señalar en sus áreas de interés los principales problemas de la ciudad, sin duda comunes a muchos municipios del país, y para formular unas propuestas al respecto, mismas que son presentadas a los candidatos en un evento ad hoc].
Problema
La desaparición de personas es un fenómeno complejo por la multiplicidad de factores, contextos y actores que entran en juego en el momento de definirlo, analizarlo y elaborar políticas públicas al respecto. Son 35,410 las personas desaparecidas en el país (con datos de marzo 2018) y el problema se ha vuelto cada vez más grave porque se ha disparado dramáticamente en poco más de 10 años, de la mano de la militarización de los territorios y la aceleración de las reformas estructurales, la impunidad es prácticamente total, no hay ninguna entidad que esté a salvo y la desaparición es, a la vez, causa y eslabón de una larga cadena de violaciones a los derechos humanos y desgarres del tejido social. En 2017 la cifra acumulada en el Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED) alcanzó su nivel máximo histórico: hay 34,660 personas cuyo paradero se desconoce, 1,147 de competencia del fuero federal (atraídos por la PGR) y 33,513 del fuero común. La proporción entre hombres y mujeres es de 24,722 y 8,791 respectivamente en el fuero común y de 960 y 183 en el fuero federal.
En Guanajuato el número de personas desaparecidas llegó a ser de 672 personas (666 del fuero común y 6 del federal) a mediados del 2017 y fue de 578 al corte del 31 de octubre. En León había 84 personas desaparecidas al 30 de julio de 2017 y 78 al 31 de octubre. El municipio ha estado en los últimos años entre los primeros tres del país por desaparición de niñas y niños. La variación en las cifras de estos cortes, sin embargo, no da una idea clara de las dinámicas reales que caracterizan el número de personas que desaparecen o son encontradas, vivas o muertas, en un lapso temporal determinado. De hecho, en Guanajuato el número de desaparecidos ha llegado a más de 1,200 personas a mediados de 2015 para luego bajar y volver a subir (Madrazo, 2015). En 2017 era la tercera entidad del país por número de niñas y adolescentes (menores de edad) desaparecidas (Espinosa, 2017). En México hay “demasiados registros desvinculados y parciales de personas desaparecidas que no son compatibles ni mutuamente excluyentes entre sí” (CDDHFJL, 2017, p. 69), lo cual dificulta mucho la tarea de construir un diagnóstico y crea confusión sobre la desaparición de personas. El RNPED es el más utilizado y completo, pese a sus imperfecciones e inconsistencias. Según este indicador, en León, Silao y San Francisco del Rincón, hay respectivamente 78, 4 y 8 personas desaparecidas (14, 2 y 2 son mujeres) y 28 (8 mujeres) en Guanajuato capital, pero cabe subrayar que, en el caso de los municipios como a nivel nacional, en el transcurso de un año desaparecen más personas de las que indica el RNPED con sus cortes que, más bien, nos dan sólo una fotografía (borrosa) de la situación en un momento dado.
Las autoridades de los tres niveles de gobierno están involucradas en al menos dos sentidos: por un lado, muchos casos están relacionados con la actuación directa, la omisión o la complicidad de las fuerzas de seguridad, pero por otro lado son las ministerios públicos y las procuradurías locales (dependientes del poder ejecutivo), en su mayoría, las encargadas de investigar, realizar la búsqueda de personas y dar seguimiento a los casos. Entonces, los funcionarios públicos tienen papeles destacados tanto en la prevención como en el procesamiento y resolución de los casos, y constituyen la interfaz con la que se deben relacionar los familiares de los desaparecidos, quienes viven y denuncian en la mayoría de los casos la inercia o la mala actuación de dichas autoridades, así como las múltiples victimizaciones que sufren por parte de poderes públicos y fácticos (como los medios de comunicación o la delincuencia organizada) en las distintas etapas de la búsqueda de un ser querido (Vélez Salas, 2016). Ante esta situación y los recientes cambios legislativos, el nivel de gobierno más cercano a la gente, el municipal, tiene al respecto responsabilidades y áreas de oportunidad significativas.
La nueva Ley en Materia de Desaparición de Personas (forzada y por particulares) y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (desde ahora: la Ley) (Congreso de la Unión, 2017), da pautas para los tres niveles de gobierno y uniforma la legislación vigente en todas las entidades del país, estableciendo en su Art. 27 que:
Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público o el particular que, con la autorización, el apoyo o la aquiescencia de un servidor público, prive de la libertad en cualquier forma a una persona, seguida de la abstención o negativa a reconocer dicha privación de la libertad o a proporcionar la información sobre la misma o su suerte, destino o paradero.
El Art. 34, además, especifica que “incurre en el delito de desaparición cometida por particulares quien prive de la libertad a una persona con la finalidad de ocultar a la víctima o su suerte o paradero”. Se trata de crímenes y violaciones múltiples a los derechos humanos de tipo permanente o continuo que se persiguen de oficio y son imprescriptibles. La desaparición por mano de particulares se diferencia del secuestro porque, según el Art. 366 del Código Penal Federal, éste consiste en la privación de la libertad con el propósito de obtener un rescate, o bien, amenazar o causar daño a un rehén para que la autoridad o un particular realice o deje de realizar algún acto, así que se oculta a la víctima pero también hay comunicación con sus familiares o demandas específicas. Otra categoría a parte la integran las personas extraviadas o no localizadas cuya ubicación se desconoce y “de acuerdo con la información que se reporte a la autoridad, su ausencia no se relaciona con la probable comisión de algún delito” (Art. 4, f. XVI).
La desaparición forzada de personas, práctica criminal de la que un agente estatal es responsable por acción directa, omisión u aquiescencia, tiene en América Latina, a partir de las dictaduras de seguridad nacional en el Cono Sur, una larga tradición que, en el caso mexicano, se remonta a la época de la llamada “guerra sucia”, entre finales de la década de 1960 y principios de los 80. Si bien las guerrillas y otras expresiones de disidencia social no representaban una amenaza significativa a la seguridad nacional, el Estado instrumentó el combate en su contra con base en un despliegue militar sin precedentes, la creación de cuerpos especializados (como la Dirección Federal de Seguridad), la cooptación mediante prebendas económicas focalizadas y aperturas políticas selectivas, y la comisión sistemática de violaciones graves a los derechos humanos como las ejecuciones extrajudiciales y las desapariciones forzadas, que fueron al menos 600 tan solo en Guerrero (Illades & Santiago, 2015, pp. 42-43). En la última década ha habido un resurgimiento de esta práctica pero en un contexto diferente: el discurso de la Guerra fría contra el supuesto peligro rojo y la subversión dejó su lugar a la guerra a las drogas o narcoguerra, y se ha ampliado el espectro de actores y modalidades con que son ejecutadas las desapariciones (CMDPDH, 2013). Además, el 2017 fue el año más violento de la historia reciente: los homicidios dolosos fueron más de 28,000 (una tasa de más de 20 cada 100,000 habitantes) (Huffington Post, 2017) y más de 200,000 desde 2007. Hoy ya no podemos hablar tan solo de desapariciones forzadas, cometidas por agentes del Estado en el marco de un conflicto de tipo ideológico y social, sino también de las que cometen particulares, por ejemplo los miembros de una organización criminal, ya sea con la complicidad, la tolerancia, la participación o la presunta ignorancia de las autoridades a nivel local, estatal o federal. Digo presunta ignorancia porque el fenómeno se ha vuelto tan presente, estructural y endémico que no se puede razonablemente alegar desconocimiento por parte de las autoridades de que en una zona, un paraje, una carretera o en determinados contextos conflictivos se estén cometiendo crímenes de alto impacto como homicidios y desapariciones. Por razones análogas la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 2009 condenó al Estado mexicano en el caso de los feminicidios del “Campo Algodonero”, pues hacía años que la autoridad conocía los crimines contra las mujeres en Juárez, pero no hizo nada efectivo para limitarlos y perseguirlos y por tanto fue reconocida su responsabilidad (Salas Ramírez, 2017). El contexto se ha ido complejizando y las formas, razones y cifras de la desaparición de personas se han multiplicado en el marco de una estrategia que da primacía a las fuerzas armadas en el desarrollo de tareas de seguridad y las blinda detrás del fuero militar, lo que se tradujo en insultantes índices de impunidad y en el incremento paulatino de denuncias por violaciones a los derechos humanos.
Lo anterior plantea retos importantes a las autoridades, incluyendo la municipal. Muchos artículos de la nueva Ley, de hecho, prevén para los municipios obligaciones y responsabilidades específicas. La Fracción X del Art. 5 prevé que las autoridades de los distintos órdenes de gobierno permitirán la participación directa de los familiares en las búsquedas, el diseño e implementación de políticas públicas y prácticas institucionales, lo cual implica que los municipios deben prepararse para el diálogo e la inclusión, inclusive fomentando la participación de grupos de familiares. El Art. 43 establece que se considera grave “el incumplimiento injustificado o la actuación negligente ante cualquier obligación relacionada con la búsqueda inmediata de personas” y con las investigaciones y protocolos previstos, así que en el nivel local hay responsabilidades al respecto que hay que atender. El Art. 50 plantea un reto para la formación de recursos humanos en la administración municipal, ya que “todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a colaborar de forma eficaz con la Comisión Nacional de Búsqueda”, la cual va a ser un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, y, por ejemplo (Art. 53, fracc. IV), las policías locales deben contar con personal capacitado para acompañar a miembros de la Comisión Nacional de Búsqueda en los trabajos de campo y las autoridades deben darles acceso sin restricciones a las bases de datos necesarias (fracc. XIII), así como mantener comunicaciones cuando requerido. La Comisión puede también “establecer medidas extraordinarias y emitir alertas cuando en una Entidad Federativa o municipio aumente significativamente el número de desapariciones, que serán atendidas por las autoridades competentes” (fracc. XXXII), establecerá los criterios de capacitación, certificación y evaluación del personal que participe en las acciones de búsqueda (fracc. L) y podrá solicitar la participación de autoridades de los tres órdenes de gobierno para conformar grupos (art. 54, fracc. I).
Cualquiera puede solicitar la búsqueda de una persona desaparecida o no localizada mediante noticia, reporte o denuncia, que pueden ser anónimos y dan inicio a una búsqueda e investigación que debe ser inmediata (Art. 80). Cuando no sean accesibles los medios de comunicación para que una persona dé un reporte (prensa y otros medios masivos, teléfono, declaración ante la Comisión), entonces la policía municipal u otra autoridad que el municipio designe deberán hacerse cargo y estar capacitadas para aplicar el protocolo de búsqueda correspondiente sin dilación (Art. 81, fracc. V), presumiendo siempre que la víctima se encuentra con vida. El personal, incluyendo funcionarios públicos municipales, que lleve a cabo entrevistas para la obtención de datos forenses deberá ser capacitado en atención psicosocial (Art. 107). Se prevé, asimismo, en el Art. 159 que cualquier sitio en control de autoridades municipales en que pudieran encontrarse personas privadas de la libertad cuente con cámaras de video que registren accesos y salidas y las grabaciones queden a disposición por 2 años. En materia de rendición de cuentas, el Art. 166 establece que los municipios están obligados a remitir anualmente al Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana “estudios sobre las causas, distribución geográfica de la frecuencia delictiva, estadísticas, tendencias históricas y patrones de comportamiento que permitan perfeccionar la investigación para la prevención de los delitos previstos en esta Ley”, los que tendrán carácter público y consultables en internet. El 167 establece que la autoridad que el presidente municipal determine deberá establecer programas obligatorios de capacitación en materia de derechos humanos para servidores públicos de las instituciones de seguridad pública involucradas en la búsqueda y acciones previstas en la Ley, y lo mismo deben hacer las procuradurías locales. Finalmente, el Registro Nacional de Fosas Comunes y Clandestinas va a concentrar la información de las fosas comunes que existen en los cementerios y panteones de todos los municipios del país (Art. 2, f, XXXIII).
Propuesta
La Ley fue producto del cabildeo y de las protestas realizadas por colectivos de familiares y víctimas, defensores de derechos humanos y solidarios desde hace casi medio siglo, pero cada estado y municipio vive una realidad distinta que ha de considerarse ante cualquier propuesta de política pública. Por ejemplo, en León y alrededores no existe como tal un colectivo organizado de familiares de desaparecidos que funcione como interlocutor, aunque sí hay muchas víctimas directas e indirectas y referentes de organizaciones del resto del país. En cambio, en la cercana Lagos de Moreno y en Jalisco, en donde también desaparecieron habitantes de León, existen colectivos bien organizados que a la vez exigen, apremian pero también coadyuvan a las autoridades. Los colectivos han sido firmes en denunciar cómo, en la relación con las autoridades y los medios, la re-victimización de familiares y víctimas directas sea muy frecuente en México, así que éste es un factor a considerar para prevenir actos ilegales y violaciones a los DDHH por parte de los servidores públicos.
Ante la gravedad de estos delitos y sus abrumadoras consecuencias sociales, por su presencia en la agenda política y por lo previsto en la nueva Ley, los gobiernos municipales no deben esperar y escatimar esfuerzos en acatarla, pues están facultados para ello y, de hacerlo, no violarían los controles constitucionales de competencias entre distintos órganos y niveles de gobierno, o sea, no deben esperar que el gobierno estatal dé el primer paso. He aquí unas propuestas factibles en el corto y mediano plazo.
- Armonizar todo marco legal del nivel municipal (reglamento de la policía municipal, academia de policía, dirección de seguridad municipal, operación del C4, etc…) con lo dispuesto por la Ley en Materia de Desaparición y el marco de derechos humanos
- Coordinarse con el gobierno estatal, en lo referente a sus áreas de competencia, para avanzar en la armonización legal y, al respecto, instar al Centro de Evaluación y Control de Confianza, al INECIPE (Inst. Est. Ciencias Penales), a INFOSPE (Inst. de Formación en Seg. Pública del Estado) y otras instituciones para que la formación y la práctica en seguridad pública del Estado y dentro de los municipios incorpore plenamente el nuevo marco
- Convocar la creación (o apoyarla) de un Observatorio Ciudadano sobre Desaparición de Personas, con participación de familiares, periodistas, académicos, defensores de DDHH, representantes de instituciones y sectores de la ciudadanía, con canales efectivos de interlocución con las autoridades
- Abrir una ventanilla de atención ciudadana y asesoría jurídica efectiva, identificable claramente, presente en la web con sus servicios, y especializada en atención de casos de desaparición de personas que pueda recibir denuncias (facultad prevista en la nueva Ley)
- Reforzar y activar nuevos mecanismos de búsqueda inmediata en el municipio, con participación y coordinación de medios masivos de comunicación, redes sociales, autoridades y ciudadanos
- Realizar cursos de formación ad hoc para personal municipal y funcionarios públicos sobre la desaparición de personas, la legislación vigente y los derechos humanos en colaboración con instituciones educativas reconocidas y organizaciones de la sociedad civil
- Crear una Alerta Especial de desaparición para personas de la tercera edad (eventualmente aplicable a toda la población) en el territorio municipal (y colindantes), siguiendo el ejemplo la Alerta Ámbar, que se activa cuando es desaparecida una mujer menor de edad en el estado
- Hacer un censo de la población sin hogar en la ciudad y verificar si hay correspondencia con personas señaladas desaparecidas en Guanajuato y otras entidades
- Activar o reforzar protocolos especiales de prevención de detenciones arbitrarias, antesala de posibles desapariciones forzadas, y mecanismos de reparación del daño cuando en el crimen están involucrados policías municipales
- No es superfluo recordar que los protocolos de búsqueda deben contemplar personal capacitado, acompañamiento de seguridad confiable, redes para coordinarse y acceso a todo tipo de instalación
